Colombia ha introducido modificaciones trascendentales a los esquemas de protección social en los últimos años. Las diferencias van desde consideraciones de fondo, como objetivos, alcance y perspectivas, hasta temas operativos. Pero la principal diferencia radica en la “condicionalidad de los subsidios sociales“.

EL DESARROLLO de los aspectos sociales en Latinoamérica y específicamente en Colombia se ha ajustado a cada momento y contexto en el cual están inmersos, adaptándose a las nuevas características de sus dimensiones temporal y espacial.

Para principios del siglo XX el país no contaba con la infraestructura necesaria para ofrecer servicios de asistencia pública, por lo tanto, la atención a la población pobre del país estaba en manos de la caridad pública. Es decir, a cargo de las comunidades religiosas auxiliadas por grupos de la élite social y el sector privado que actuaban como benefactores.

Sin embargo, debido a los prolongados efectos negativos de las crisis económicas, el aumento del desempleo y la persistencia de la pobreza, estos programas se han ido convirtiendo cada vez más en componentes permanentes de la política social. Desde mediados del siglo XX, el desarrollo social y la superación de la pobreza hacen parte central de los planes de gobiernos de las diferentes administraciones, pese a esto, la manera de enfocar el problema y las soluciones frente al mismo han cambiado en cada época.

EL ORIGEN DE LA PROTECCIÓN

“Durante la segunda mitad del siglo XX, los objetivos en términos de superación de la pobreza se remitían a generar condiciones para el desarrollo de la economía”

Durante el gobierno del presidente Alfonso López Pumarejo en la década de los treinta, surgieron los primeros instrumentos para la protección social de los colombianos. En ese entonces, se crearon las instituciones básicas de derecho laboral y previsión social para los trabajadores asalariados, proceso que posteriormente dio origen a la reglamentación de un amplio régimen de prestaciones sociales: la creación del Instituto de Seguros Sociales (ISS), del Sistema de Subsidio Familiar (SSF), de varias Cajas de Previsión (CP), del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y la adopción de normas que protegen el salario y la estabilidad del empleo. Sin embargo, estos programas fueron diseñados para los trabajadores del sector formal, excluyendo de sus beneficios a la población más pobre.

Durante la segunda mitad del siglo XX, los objetivos en términos de superación de la pobreza se remitían a generar condiciones para el desarrollo de la economía, infraestructura, generación de empresas, eliminación de impuestos, titulación de tierras y aumento de los salarios. Es por esto, que esta época se caracterizó por su énfasis en la construcción de obras de infraestructura y en el desarrollo de sectores como las exportaciones, la minería, las manufacturas y la construcción.

Durante los años ochenta, la aguda crisis económica que vivía Latinoamérica, sumada a la evidencia de que el desarrollo económico del país no favorecía necesariamente a toda la sociedad colombiana, llevaron a que las políticas estatales se enfocaran cada vez más en la redistribución; no en vano el plan de desarrollo del gobierno de Belisario Betancur Cuartas 1983 - 1986 se denominó el “Cambio con equidad” y su énfasis principal estaba en promover una mejor equidad en la distribución de los beneficios del desarrollo.

LA REFORMA NEOLIBERAL

Los principios rectores de la nueva política social y de las reformas neoliberales iniciadas a mediados de los ochenta y consolidadas en los noventa, muestran tres cambios importantes en la política social: la puesta en marcha del sistema de subsidios a la demanda y la prestación de los servicios sociales con mayor competitividad, la descentralización de los servicios de salud y educación y la focalización del gasto social en las poblaciones más pobres y vulnerables. En efecto, durante el gobierno de Virgilo Barco, la necesidad de tener intervenciones más focalizadas llevó a desarrollar criterios como los indicadores de necesidades básicas insatisfechas (NBI) y las líneas de pobreza (LP) que se convirtieron en la base de los programas sociales de los gobiernos posteriores.

En el gobierno de César Gaviria Trujillo, 1990-1994, se propuso reducir la pobreza en cerca de 3,5 millones de personas por medio de la inversión social. Sin embargo, esta idea no se cumplió y al contrario, según el Banco Mundial, la pobreza en Colombia creció en 1992 afectando sobre todo al sector rural, hasta el punto que al final de su cuatrienio, el número de pobres por ingreso se incrementó en 1.900.000 personas.

“En la segunda mitad de los años 90 se observa un cambio de orientación y se empiezan a adoptar nuevas iniciativas con el propósito de atender las múltiples causas y consecuencias de la pobreza”

El gobierno Gaviria tampoco logró cumplir con los objetivos y coberturas propuestas en los campos de salud, educación, vivienda y servicios. En la educación, la cobertura neta en la secundaria aumentó de 46 a 48.4%, muy por debajo de la meta propuesta en el Plan de Desarrollo que buscaba alcanzar el 70% para 1995. En salud y seguridad social la cobertura propuesta se aplazó hasta el año 2001. La intención era cubrir a 2.5 millones de colombianos pobres, sin embargo, en caso de que se hubiesen incorporado al sistema 2 millones de personas, sólo se habría podido dar solución al 21% de la población objetivo.

Por último, los programas de vivienda alcanzaron las metas fijadas para 1994 (97%) en la adjudicación de subsidios pero no en la ejecución efectiva, la cual sólo llegó al 32% en INURBE, al 26% en la cajas de compensación y al 50% en la Caja Agraria. Como parte de la política social del gobierno Gaviria, en 1990 se creó también la Consejería Presidencial para la Juventud, la Mujer y la Familia, CPJMF. Esta tuvo serios problemas de coordinación con respecto al funcionamiento administrativo, jurídico, técnico y financiero, situación que creó inconvenientes relacionados con la toma de decisiones, rotación excesiva de directivas y funcionarios y, sobre todo, con la ejecución de los proyectos y del presupuesto asignado. Estos problemas obstaculizaron el buen desempeño de gran parte de los programas y proyectos propuestos y redujeron la posibilidad de alcanzar mayores coberturas.

EL ESTADO COMO ORIENTADOR DEL DESARROLLO

En la segunda mitad de los años noventa se observa un cambio de orientación y se empiezan a adoptar nuevas iniciativas con el propósito de atender las múltiples causas y consecuencias de la pobreza. El programa “salto social” de Ernesto Samper Pizano, 1994-1998, se enfocó en consolidar al Estado como orientador del desarrollo, lograr mayores niveles de equidad, impulsar una política de empleo y la capacitación laboral y alcanzar un crecimiento de la economía entre 5.2 y un 5.7 por ciento en el período del plan.

En el campo de la política social, el Plan se proponía alcanzar el umbral de la universalización y el mejoramiento de la calidad de los servicios sociales a través un importante aumento en el gasto social. En este gobierno se creó también la Red de Solidaridad Social, programa especial coordinado por la Presidencia para generar acciones y programas específicos que mejoraran la calidad de vida de los grupos de población más pobres y vulnerables. Su cobertura se inició con 131 municipios, hasta llegar a 450 en 1.994, lo que representa el 45% de los municipios del país con una población cercana a los 9 millones de habitantes.

Algunos de los programas de la Red incluían:

• Plan de empleo rural de emergencia: Creación de 110.000 empleos directos a través de pequeños proyectos rurales, intensivos en mano de obra no calificada.
• Plan de empleo urbano de emergencia: Creación de 110.000 empleos directos en las áreas de adecuación y mantenimiento del espacio y la infraestructura social y de servicios comunitarios en los barrios marginales de las ciudades del país.
• Capacitación para el trabajo: Apoyo mediante becas, a 123.000 jóvenes de bajos ingresos, bachilleres o egresados del noveno grado para que adelanten cursos de habilitación laboral en el SENA.
• Programa de atención materno infantil – PAMI: Atención a 400.000 madres gestantes o lactantes y a sus hijos menores de un año con integral de salud y nutrición.
• Apoyo alimentario a niños en edad escolar: Mejorar las condiciones de 890.000 niños beneficiarios de hogares comunitarios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF
• Bono alimentario para niños rurales: Bono alimentario a 140.000 niños pobres rurales entre los 1 y 7 años no cubiertos por los programas del ICBF
• Apoyo a mujeres jefes de hogar con hijos en edad escolar: Bono escolar para 150.000 niños pobres que estén cursando la primaria.
• Revivir: Auxilio para ancianos Indigentes Busca mejorar la condición de vida de 240.000 ancianos, mediante auxilios en dinero.
• Vivir mejor: Programa de vivienda Rural para mejorar las condiciones de la vivienda a 300.000 familias pobres rurales.
• Vivienda urbana y mejoramiento del Entorno: 500.000 subsidios para el mejoramiento de las viviendas en zonas subnormales para beneficiar a más de 1 millón de familias en los centros urbanos de mayores problemas de informalidad y marginalidad.
• Recrear: Construcción de 1.700 parques y áreas recreativas en asentamientos marginales.
• Talentos deportivos y artísticos: Apoyo a 9.000 jóvenes pobres entre 12 y 18 años, mediante becas artísticas o deportivas.
• Apoyo a recolectores de material reciclable: Se beneficiarán directamente 25.000 personas y a sus familias en 18 ciudades del país.
• Apoyo a habitantes de la calle
• Asistencia a jóvenes menores de 25 años: para lograr su inserción en el sistema educativo y en el mercado laboral.

De acuerdo con el documento CONPES 2722 de 1.994, se plantea un cubrimiento de 12.319.000 personas entre 1.994-1998. Pese a esto, el balance de ejecución del mismo período indica que los programas de la RED beneficiaron a 3.723.527 personas, lo que indica una cobertura de impacto de solo el 30%.

PROBLEMAS DE COBERTURA

De acuerdo con el seguimiento y evaluación de resultados llevado a cabo por la Contraloría General de la República, el desembolso de los recursos financieros fue de 85% y los resultados físicos alcanzaron el 66%. Es decir que, a pesar de que se entregaron los recursos, no se logró el impacto deseado en la comunidad.

En la Encuesta sobre Calidad de Vida realizada por la Misión Social durante 1997 se preguntó a los hogares si habían recibido algún beneficio de la RED1 (en cualquiera de los programas); el 94.6% de los encuestados urbanos respondieron no haber recibido ningún beneficio y el 85.6% de los rurales. Entre los hogares pobres, el 90.7% de urbanos no recibieron beneficios y el 90.4% de los rurales. El 85.6% de los hogares pobres urbanos no conocían los programas de la RED y el 90.0% de los rurales tampoco tenía conocimiento de ellos.

“El programa Familias en Acción propuso mitigar los efectos de la crisis económica de 350 mil familias en situación de pobreza, a través de un nuevo esquema de subsidios de salud, educación y nutrición”

Entre los motivos por los cuales el alcance de estos programas no llegó a ser el esperado se encuentran, la debilidad en la gerencia social, la corrupción, la desviación de fondos y el clientelismo. De hecho, durante el gobierno Samper, las investigaciones del Ministerio Público se incrementaron cerca del 35% debido a casos de desfalco al erario, omisión o negligencia en el ejercicio de las funciones públicas y de abusos de autoridad. Entre 1994 y 1998 los organismos de control público tuvieron que iniciar investigaciones por malas prácticas en el INURBE (recursos de vivienda de interés social), el Fondo de Inversión Social (FIS), el sistema de salud (en el caso de Caprecom) y en la Red de Solidaridad Social.

Entre 1996 y 1999 los efectos negativos del conflicto armado sobre la inversión privada, del desbalance fiscal y la crisis de los mercados emergentes se reflejaron en la más grave recesión de los últimos setenta años.

1998-2002: CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

En el gobierno de Andrés Pastrana Arango, 1998- 2002, se creó el plan de Cambio para construir la paz con el objetivo de alcanzar crecimiento sostenible con cohesión social y paz, reducir el desempleo, promover social y económicamente a la población, y mejorar la eficiencia y equidad en la asignación de los recursos públicos. En esta coyuntura, se crea la Red de Apoyo Social (RAS), como parte de la estrategia de recuperación económica y social del Plan Colombia. El propósito de la RAS era mitigar el impacto de la recesión económica y el saneamiento fiscal sobre la población más vulnerable, a través de la ejecución de tres programas:

• Empleo en Acción
• Jóvenes en Acción
• Familias en Acción

El programa Jóvenes en Acción buscaba mejorar las condiciones de inserción laboral de los jóvenes entre 18 y 25 años, clasificados en el nivel 1 o 2 del SISBEN, que habitaban en las ciudades con las tasas de desempleo más altas del país. Jóvenes en Acción esperaba mejorar las condiciones de empleabilidad y mejorar los niveles de calificación de 100.000 jóvenes. Sin embargo, al final del periodo de gobierno sólo 50.740 jóvenes entre 18 y 25 años habían sido beneficiarios de este programa.

“En el gobierno de Uribe se introdujeron modificaciones trascendentales. La principal diferencia con las políticas anteriores es la condicionalidad de la entrega de subsidios”

Por su parte, Familias en Acción, se propuso mitigar los efectos de la crisis económica de 350 mil familias en situación de pobreza, a través de un nuevo esquema de subsidios de salud, educación y nutrición. El Programa se desarrolló en los municipios con menos de 100.000 habitantes con capacidad de oferta en los servicios de educación y salud. Hasta 2002, 150.154 familias en situación de pobreza se habían beneficiado de este programa.

El programa “Empleos en Acción” pretendía generar 300.000 empleos no calificados en tres años pero llegó a beneficiar sólo a 178.296 personas.

LA POLÍTICA SOCIAL ACTUAL 

En el gobierno de Álvaro Uribe Vélez se introdujeron modificaciones trascendentales a los esquemas de protección social en Colombia. Las diferencias con respecto a las intervenciones tradicionales se reflejaron en múltiples aspectos; desde las consideraciones de fondo sobre sus objetivos, alcance y perspectivas de corto y largo plazo, hasta los temas operativos. Sin embargo, la principal característica que diferencia esta intervención de políticas anteriores es la condicionalidad de la entrega de subsidios, cuyos efectos esperados se percibirán en el largo plazo.

Otra característica que diferencia sustancialmente a Familias en Acción, JUNTOS, Familias Guardabosques y otros programas sociales del gobierno Uribe, de otras intervenciones es la vinculación entre objetivos de corto y largo plazo. Con estos programas, por primera vez se diseñó una política para proteger la capacidad de generación de ingresos futura de los niños y niñas más pobres y para la superación de las trampas de la pobreza.

Los 12.043.351 beneficiarios de los programas de Acción Social durante el gobierno del Álvaro Uribe, superan con creces los 3.723.527 de la administración Samper, mientras que el programa Familias en Acción alcanzó una cobertura de 2.9 millones de familias, multiplicando los resultados presentados por la administración Pastrana, que para el 2002 registraba 150.154 familias beneficiarias de este programa.

A través de una inversión de 9.908.934 millones de pesos entre agosto de 2002 y enero de 2010 los programas sociales del gobierno Uribe Vélez son los primeros en la historia del país que alcanzan dimensiones masivas y cuya cobertura alcanza los 32 departamentos del país.