Con el objetivo de mejorar la gobernabilidad democrática en América Latina, el PNUD está llevando a cabo una iniciativa regional para el Desarrollo de Capacidades en los Ministerios de Relaciones Exteriores de América Latina y el Caribe, en colaboración con la Secretaría General Ibero-Americana (SEGIB) y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y con respaldo del Fondo Fiduciario España-PNUD. Este proyecto regional desarrolla el Programa de Cursos Diplomáticos de Alto Nivel que entre 2011 y 2012 ofrecerá una serie de cuatro cursos temáticos, en el que participan representantes de alto nivel de los Ministerios de Relaciones Exteriores de países de América Latina y el Caribe para tratar asuntos de las políticas de desarrollo y la cooperación internacional. Usando una metodología que propicia el intercambio de experiencias y la formación de redes de trabajo, y con la participación de académicos y especialistas, grupos de funcionarios de los Ministerios de Relaciones Exteriores participarán en encuentros de reflexión para discutir una amplia gama de temas que incluyen gobernabilidad global, derechos humanos, democracia y seguridad, derecho internacional, cambio climático y energías alternativas, comercio, diplomacia y negociación

Los cursos temáticos realizarán en una ciudad distinta y en colaboración con diferentes socios:

1. Curso de Madrid, en octubre 2011, en colaboración con la SEGIB, sobre temas de gobernabilidad global, derechos humanos, democracia y seguridad.
2. Curso de Santiago, en noviembre 2011, en colaboración con CEPAL, sobre temas de gobernabilidad y comercio internacional, economía internacional y finanzas internacionales.
3. Curso del Caribe, en febrero 2012, en colaboración con CEPAL y otras organizaciones regionales, sobre gobernabilidad, cambio climático y tecnología alternativas
4. Curso de Montevideo, en marzo 2012, en colaboración con la SEGIB y la AECID, sobre diplomacia, representación y negociación.

Se invitará a que los Ministerios de Relaciones Exteriores de los países de América Latina y el Caribe postulen a funcionarios para participar en los seminarios.

A continuación se comparte una transcripción de la Clase Magistral “América Latina y la Democracia: avances y desafíos”, brindada por Heraldo Muñoz,  Subsecretario General de Naciones Unidas y Director Regional para América Latina y el Caribe del PNUD, en 3 de Octubre 2011 en Madrid.

Introducción

Creo importante iniciar mi exposición con una breve consideración sobre la democracia desde la perspectiva de las organizaciones internacionales, en particular de las Naciones Unidas. Seguidamente, compartiré con ustedes los análisis, conclusiones y recomendaciones del PNUD sobre la democracia en nuestra región.

Democracia: libertad, derechos y dignidad ciudadana

La democracia es el régimen político de la libertad sin temor. Sabemos cuál es su origen y cuál es su horizonte. La Declaración Universal de los Derechos Humanos establece que “la voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público”.[1] ^[1] Por cierto, no hay recetas únicas para expresar la voluntad popular, ni tampoco sistemas preferibles para garantizar la legitimidad del poder, pero el camino de las urnas se ha establecido como un referente universal.

Al respecto, vale recordar que los Jefes de Estado reunidos en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas en la Cumbre del Milenio en septiembre del 2000, se manifestaron con una claridad sin precedentes refrendando la democracia en una declaración de alcance global: “No escatimaremos esfuerzo alguno por promover la democracia y fortalecer el imperio del derecho y el respeto de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales internacionalmente reconocidos, incluido el derecho al desarrollo”.[2] ^[2]

Sin embargo, sabemos que, como en todo proceso socio-político, el ser humano, –las ciudadanas y ciudadanos–, constituyen el factor central y protagónico en los procesos de transformación y cambio. La denominada “primavera árabe” del 2011, ha puesto en el centro de la escena el reclamo ciudadano por la dignidad y actualiza de forma dramática –incluso al grado de desencadenar procesos violentos de carácter civil en algunos casos-, el reclamo por la libertad y la democracia. Se suma a innumerables ejemplos en décadas recientes en otras regiones, como es el caso de América Latina y Europa del Este.

La democracia, es por definición un proceso inacabado. Ningún país es plenamente democrático, y las libertades están siempre en construcción, en perfeccionamiento. Cada país, y la Comunidad Internacional, deben reforzar y apoyar de forma continua los procesos democráticos. Desde Naciones Unidas, prestamos especial atención a la construcción o restauración de la democracia allá donde nunca existió o donde su caminar se quebró; a su preservación donde existen riesgos de erosión, y a la profundización de lo que hemos llamado una democracia de ciudadanía; es decir, aquella donde las y los ciudadanos asumen un rol protagónico como sujetos de derechos, cuyo foco es el desarrollo humano, con oportunidades y amplias libertades más allá de una mera expresión en el papel o en las leyes.

Democracia y derechos humanos en la globalización: nuevo rol de las organizaciones internacionales

El auge de la democracia claramente se registra a partir del fin de la Guerra Fría y de la expansión de la globalización, de manera particular por las nuevas tecnologías de comunicación. La globalización –aunque presenta algunas derivaciones negativas- ha impactado de manera positiva en relación a la toma de conciencia ciudadana sobre la democracia y el respeto por los derechos humanos. Hoy es casi imposible mantener violaciones masivas de los derechos humanos ocultas del conocimiento de la opinión pública mundial. Las rebeliones en Túnez o Cairo, al igual que en Yemen o Siria, fueron seguidas día a día a través de los medios de comunicación internacionales, e incluso fueron impulsadas por movilizaciones coordinadas por los propios ciudadanos de esos países utilizando las nuevas tecnologías (Internet, Facebook, Twitter, mensajes de texto utilizando los teléfonos celulares).

Las demandas de la opinión pública mundial también impactan sobre las decisiones de los estados miembros de Naciones Unidas en el Consejo de Seguridad para actuar donde se producen crisis (humanitarias y conflictos civiles), e incluso adoptar medidas que autorizan el uso de la fuerza (Capítulo VII de la Carta), como en el reciente caso de Libia.

El Consejo de Seguridad de la ONU ha intervenido en conflictos internos –como crisis humanitarias y conflictos de gobernabilidad–, que se habían evitado en el pasado en función de una interpretación estricta del principio de no-intervención en los asuntos soberanos de los Estados. El restablecimiento del Gobierno democráticamente electo en Haití en 1994 al amparo de una resolución del Consejo es un caso paradigmático, como también lo es la creación por el Consejo de Seguridad de un Tribunal Criminal Internacional para la Ex Yugoslavia y Ruanda, en 1993 y 1994 respectivamente. Esta tendencia continuó con el acuerdo entre Naciones Unidas y el Gobierno de Sierra Leona de establecer una Corte Especial para Sierra Leona para enjuiciar a las personas responsables por las serias violaciones del derecho humanitario internacional y la legislación domestica ocurridas en ese país.

La actual Misión de Naciones Unidas de Estabilización de Haití (MINUSTAH), creada el 2004, tuvo como propósito el prevenir el fracaso que sufrió el Consejo de Seguridad en las crisis humanitarias anteriores en Ruanda, Bosnia y Somalia, y por lo tanto, el asumir una responsabilidad frente a la gobernabilidad democrática y los derechos humanos, en este caso con una especial presencia de fuerzas de paz provenientes de América Latina.

La globalización también ha contribuido con la democracia y los derechos humanos empoderando a la sociedad civil global, y facilitando la expansión de redes mundiales de ONGs. Han surgido nuevas oportunidades para desafiar al Estado “desde arriba y desde abajo” según Richard Falk[3] ^[3].

El terrorismo global y los ataques del 11 de septiembre de 2001 –de los que se han cumplido ya una década-, tuvieron como efecto inmediato el priorizar las amenazas de “seguridad dura” por sobre las crisis humanitarias y la gobernabilidad democrática. Pero, con el tiempo se ha tendido a imponer la noción que la promoción de la democracia, la tolerancia y el diálogo entre las civilizaciones contribuye más eficiente y moralmente a la lucha contra el terrorismo.

El fin de la Guerra Fría también abrió la oportunidad para impulsar la democracia y el estado de derecho sin las desconfianzas y los obstáculos del pasado. En Estados Unidos la ideología de la seguridad nacional y la contención del comunismo fue remplazada por un interés en ampliar la comunidad de democracias y economías de mercado. La seguridad se ha tendido a vincular con la democracia. La racionalidad que sustenta estas visiones se vincula a teorías clásicas de las relaciones internacionales[4] ^[4]que las democracias no entran en guerra entre sí. Como reconociera un alto funcionario norteamericano: “desde la Segunda Guerra Mundial, no ha habido guerras entre dos naciones democráticas y en los últimos 50 años, no ha habido crisis de hambre en un país con prensa libre”.[5] ^[5] Más allá de la comprobación empírica de este argumento, esto denota la preeminencia que la Comunidad Internacional asigna actualmente a cuestiones de derechos humanos y democracia.

El debate sobre la democracia en la post-Guerra Fría nos ha permitido superar la vieja dicotomía entre “democracia real” vs. “democracia formal”. La democracia como “un ideal de las formas y procesos” es verdaderamente “formal”. Pero como Norberto Bobbio ha observado, aquellos comprometidos con el cambio social “deben defender por sobre todo el estado de derecho. Alimentándolo ciertamente de nuevos contenidos, pero nunca olvidando que esos nuevos contenidos, si no se insertan en las estructuras del estado de derecho, terminarán convirtiéndose en nuevos instrumentos de injusticia y opresión”.[6] ^[6]

En la post-Guerra Fría, el desafío para aquellos que promueven cambios hacia un mundo más igualitario y progresista, siguiendo a C.B.McPherson,[7] ^[7]es recuperar el sentido original de autogobierno que permea el concepto de democracia desde los tiempos de Aristóteles, sustentado en la visión del ser humano moderno como creador y constructor, como una persona capaz de auto-realizarse a través de sus propias energías en función de un objetivo racional. Este es el sentido original de la democracia, puesto que fue recién en la Inglaterra del siglo XVII que la democracia se vinculó al mercado y a una visión del ser humano como un “puñado de apetitos” que demandan ser satisfechos desde una perspectiva liberal-individualista.

La Democracia deCiudadanía

El PNUD ha impulsado el concepto de la democracia de ciudadanía, desde el Informe Regional de2004, que parte de reconocer al ciudadano como sujeto de la democracia. “La democracia reconoce en cada individuo una persona moral y legal, portadora de derechos y responsable de cómo ejercita tales derechos y sus obligaciones correlativas”. Desde este punto de vista, la democracia define la ciudadanía como un precepto de igualdad básica asociada a la pertenencia a una comunidad, que “en términos modernos es equivalente a los derechos y obligaciones de los que todos los individuos están dotados en virtud de su pertenencia a un Estado nacional”.[8] ^[8]

Desde este punto de vista la democracia:

• es una forma de organización del poder que implica la existencia y buen funcionamiento del Estado;
• tiene en el régimen electoral un elemento fundamental, pero no se agota en las elecciones;
• implica el ejercicio de una ciudadanía integral, de acuerdo con las distintas dimensiones que se detallan más adelante;
• es una experiencia histórica particular de cada región, que debe ser entendida y evaluada en su especificidad.[9] ^[9]

 

Así, el concepto de ciudadanía sirve como una herramienta para vincular las formas de la política y sus resultados o finalidades en función de expansión de la ciudadanía. Siguiendo la clasificación clásica, según fuera propuesta por Thomas H. Marshall,[10] ^[10] se parte de la división en tres conjuntos de derechos que componen la ciudadanía (sin ir en detrimento de otros tipos de derechos, como los ambientales):

• Ciudadanía civil: Se compone de los derechos para la libertad individual: libertad de expresión, pensamiento y religión, derecho a la justicia y derecho a la propiedad y a establecer contratos válidos.
• Ciudadanía política: Consiste en el derecho a participar en el ejercicio del poder político como miembro de un cuerpo investido de autoridad política o como elector de sus miembros.
• Ciudadanía social: Abarca todo el espectro, desde el derecho a un mínimo de bienestar económico al de compartir plenamente la herencia social y vivir conforme a los estándares predominantes en la sociedad. En los instrumentos jurídicos de derechos reconocidos por las Naciones Unidas, estos derechos se denominan “económicos, sociales y culturales” e incluyen, por lo tanto, el derecho de los pueblos indígenas a sus prácticas y expresiones culturales.[11] ^[11]

Ante estos conjuntos de derechos, que la democracia debe garantizar, está el deber del ciudadano de ejercerlos respetando los valores y normas que la democracia adopta para hacerlos efectivos y, en particular, los derechos del resto de sus conciudadanos.

La democracia busca corregir, por lo tanto, el desbalance de poder; es decir, crear un poder que regule el poder en la sociedad y, haciéndolo, permitir la creación de ciudadanía. Hace viable que los derechos “se realicen”, pero la condición necesaria para ello es que la democracia tenga poder para ordenar el poder asimétrico en la sociedad.

Así, la democracia es una forma de organización del poder en la sociedad con el objetivo de ampliar la ciudadanía, evitar o limitar la dominación de individuos o grupos que impidan este objetivo, y lograr la perdurabilidad de la organización democrática. Regula las relaciones entre individuos, organizaciones y el Estado de acuerdo a normas emanadas de la voluntad popular y procedimientos democráticos. En el ejercicio de ese poder, el Estado es una pieza vital. Una democracia con un Estado anacrónico, ineficiente e ineficaz no puede resolver las carencias que la debilitan.

La Democracia en América Latina: avances y desafíos

América Latina atraviesa un momento sin precedentes en su trayectoria política y socioeconómica. Por primera vez coinciden en la región un escenario de consolidación democrática con una recuperación económica de la crisis que aún afecta a la economía global. Frente a este panorama, ¿Cuáles son los avances y desafíos actuales de la democracia en América Latina?

A partir de esa visión fundamentada en los derechos humanos y en el mandato de las Naciones Unidas, el PNUD en el 2004, y posteriormente el 2010, en colaboración con la OEA, emprendió un análisis sistemático de la democracia en América Latina, lo que dio lugar a la publicación de dos informes regionales,[12] ^[12][13] ^[13]centrados en la noción de Democracia de Ciudadanía.

La visión que este último informe nos brinda es optimista, pero al mismo tiempo crítica.Es optimista porque muestra que América Latina ha vivido el período más prolongado de regímenes democráticos y designación de autoridades mediante elecciones. Nunca antes en la historiade la región había habido un período tan largo sin derrocamientos de gobiernos por la fuerza, normalmente asociados a serias violaciones de los derechos humanos.

No se nos escapa, por cierto, el golpe en Honduras en el 2009, revertido en parte con el regreso a su país del ex Presidente Zelaya, o amenazas al orden democrático como en Ecuador en 2010;sin embargo, en general, las elecciones se han afianzado como el único medio de acceso a los cargos públicos. Ya no vivimos con el temor de que a medianoche alguna policía secreta derribe nuestras puertas y nos haga desaparecer.

Igualmente, se observa en la región un orden sin precedentes en términos de equilibrios macroeconómicos fundamentales: finanzas públicas, tasas de inflación y endeudamiento. Notable también ha sido que hayamos evitado crisis financieras, quiebras masivas de bancos, tasas de intereses extremadamente altas o bajas. La recuperación económica tras la crisis internacional del 2008 ha sido más rápida que en los países desarrollados. La región es financiera y económicamente mucho más sólida que en el pasado, lo cual también nos permite afrontar con más solidez la situación de crisis que renace en los países del Norte (EEUU, UE) en la segunda mitad del 2011. No somos inmunes, pero sin duda que contamos con mayores recursos que antes frente a las inestabilidades y riesgos financieros internacionales. Además, América Latina se ha constituido en una gran exportadora de productos y materias primas, así como una importante importadora de inversiones. Queda por ver si el nuevo boom de commodities que beneficia a muchos países de la región llevará o no a esos países a diversificar sus estructuras productivas e intentar generar un crecimiento menos dependiente de las exportaciones de materias primas y sin los riesgos de acelerar la inflación.

Cuando en 2004 el PNUD presentó el primer informeregional La democracia en América Latina, puso en el centro del debate una evaluación crítica del estado de la democracia desde la perspectiva de los derechos ciudadanos.

Seis años después, dando continuidad a este esfuerzo por analizar en forma critica el desarrollo democrático en nuestra región, el segundo informe, publicado en 2010 junto a la OEA, Nuestra Democracia, buscó dar un paso adicional, y promover un debate de la agenda pública, centrando su enfoque en el concepto del poder en América Latina.

Desde esta perspectiva, el cuadro actual de la democracia en nuestra región se caracteriza porque:

1. Han surgido nuevos movimientos políticos, nuevas experiencias de gobierno y liderazgos innovadores (dirigentes obreros, indígenas y mujeres en las máximas magistraturas de distintos países).
2. Existe un reconocimiento creciente de los derechos de sectores antes discriminados por adscripción, como el caso de las mujeres, los indígenas y los afrodescendientes.
3. Se ha consolidado una tendencia observada en varios países de la región a una mayor concentración del poder en el Ejecutivo, con relativa independencia de la inclinación política. Además, se presenta la variante de liderazgos personalistas que se imponen por sobre las instituciones de gobierno.
4. Hay aceptación generalizada de la urgencia de la lucha contra la pobreza y, aunque en menor grado, también contra las agudas desigualdades en América Latina.
5. Se ha consolidado un cuestionamiento generalizado al Consenso de Washington y a su receta única neo-liberal, aunque reconociendo que es necesario mantener equilibrios macroeconómicos básicos y aprovechar las oportunidades que brinda la economía globalizada.
6. Existe un cierto aumento de los grados de autonomía de los países de la región respecto de las potencias políticas centrales y los organismos financieros internacionales, que se expresa, en este último caso, por una menor presión de sus condicionalidades.
7. Se consolida una potencia regional con creciente peso mundial, en tanto declina, por diversas razones la presencia de EE.UU en la región y surgen nuevos actores extra-regionales en el horizonte latinoamericano.

1. Hay un reconocimiento de la necesidad de avanzar a esquemas más realistas de cooperación e integración regional, incluyendo la cooperación Sur-Sur.

Por cierto, existe también una gran diversidad y diferencias entre países. México y América Central tienen más problemas de seguridad y de falta de estado que América del Sur; en los países Andinos tienen lugar transformaciones políticas más radicales que en el resto del continente; las naciones del Cono Sur, y en particular Chile y Brasil, han dado pasos importantes hacia la estabilidad y el progreso.

Aun teniendo en cuenta estas diferencias, podemos decir que, en general, los desafíos actuales en la región tienen menos que ver con una hipotética recaída al escenario de golpes militares y las dictaduras, que con las grandes dificultades de expandir los derechos de ciudadanía y enfrentar las grandes concentraciones del poder político, opuestas al objetivo democrático.

Tal como lo demuestra el índice de democracia electoral en el informe, la situación regional es positiva y se asemeja a la de otras democracias en el mundo Occidental. Sufragio, elecciones limpias y libres, cargos públicos electos representan un buen resultado. Podemos hablar de una Democracia 1.0, el índice más alto para medir la democracia electoral, que ocupamos en ese informe.

Estos logros, en términos formales, merecen reconocimiento y consolidación. Sin embargo, América Latina sigue en búsqueda de su identidad democrática dado que hay un problema de calidad en nuestras democracias.

La democracia no sólo se caracteriza por el insustituible acto electoral, sino también por la forma en que se ejerce el poder y se logran mínimos efectivos de ciudadanía.

El problema es que, pese a los avances, en la actual post-transición democrática se observa frustración ciudadana ante la enorme desigualdad de riqueza y poder, una débil participación popular en los asuntos públicos, persistente corrupción pública y privada, y creciente inseguridad ciudadana y erosión del estado de derecho.

Por tanto, en el informe del 2010 se hace un llamado a mejorar lo que no funciona: en el ámbito de las instituciones públicas; en la disminución de las desigualdades de ingreso, de género, étnicas y territoriales; en la necesaria limitación a los privilegios y abusos del poder; en la informalización y falta de democratización del debate económico y social; y en la ya tantas veces postergada reforma política.  Es decir, se hace un llamado a construir democracias sustentables en la región, donde el poder esté mejor y más simétricamente distribuido entre los ciudadanos, donde los derechos ciudadanos estén garantizados para todos.

La región se encuentra en una encrucijada: se puede dar un salto cualitativo de mejoras adicionales y de mayor ciudadanía o, de lo contrario, se corre el peligro de que se ahonden los déficits democráticos actuales. No es sostenible, en el largo plazo, una democracia deficitaria en la creación de ciudadanía, donde los gobiernos se aíslan de sus bases y  quedan crecientemente bajo la influencia de poderes fácticos, que pasan a ocupar funciones para-estatales.

Si la función de la democracia, tal como se dice en el informe de la OEA y el PNUD, es redistribuir poder para garantizar a los individuos el ejercicio de sus derechos, se debe  impulsar una nueva ola de democratización para redistribuir y reorganizar el poder con el objetivo de ampliar la ciudadanía.

El desafío político de la hora es hacer uso efectivo de las oportunidades que se le presentan a la región traduciéndolas en políticas públicas que amplíen la ciudadanía social y política y garanticen la seguridad ciudadana. En suma, el desafío político es mejorar la calidad de la democracia.

Agenda para una Democracia de Ciudadanía en América Latina

¿Cómo hacerlo? Mejorando los tres pilares de la legitimidad de la democracia: su origen, su ejercicio, y su finalidad.

Reforzar estos tres pilares de la democracia es imperativo. De lo contrario crecerá la contra-ola de insatisfacción y desapego a la democracia como sistema político y  ordenamiento de lo individual y colectivo,  surgirán más restricciones a las libertades de expresión y al Estado de Derecho,  habrá mayor inseguridad ciudadana y políticas coercitivas abiertas o veladas. Continuarán, por un lado, la desestatización y privatización de lo público en lo político, social y económico y, por el otro, la estatización sin calidad ni transparencia, presa de la tentación autoritaria.

Reitero que pese a los desafíos de nuestra democracia, la visión de largo plazo, que se fundamenta en la información y datos disponibles, sustentan un cierto grado de optimismo por los avances de los últimos años. Por eso, es necesario preservar estos logros y remediar los déficits.

Para abordar los desafíos de la democracia se plantean tres políticas estratégicas:

1. Es fundamental avanzar en una reforma fiscal y tributaria consensuada para ampliar la ciudadanía:

Primero, se hace necesario lograr consensos para alcanzar pactos fiscales, que aseguren al Estado los ingresos tributarios, generados equitativamente, para responder a las demandas sociales.  No es posible reconstruir el espacio público-estatal sin generar los recursos fiscales indispensables para su funcionamiento. Este proceso demanda esfuerzos tanto en el frente de los ingresos, como en el de la transparencia y efectividad del gasto y la inversión pública. Y ambos procesos sólo pueden avanzar en forma genuina y sostenible si se sustentan en la construcción de amplios consensos sociales y políticos.

Los Estados latinoamericanos evidencian una sobre-dependencia de los recursos de “fácil” recaudación: impuestos indirectos e ingresos no tributarios. América Latina ostenta una estructura fiscal regresiva, basada en la recaudación de impuestos al consumo e impuestos indirectos en general, en vez de tributos directos al ingreso y a la propiedad. La presión tributaria en la región es entre 10 y 23 puntos porcentuales menos que en otras zonas del mundo.

La recaudación no tributaria, altamente relacionada con la extracción y comercialización de materias primas, constituye en promedio más 1/4 de los ingresos corrientes en América Latina. Asimismo, los ingresos tributarios indirectos, usualmente regresivos en su aplicación, representan el 26% del total de ingresos corrientes. Los impuestos directos, generalmente progresivos, representan en América Latina un 17,7% de los ingresos corrientes en promedio.

Hay una deficiente competencia técnica del Estado tanto para recaudar como para gastar eficaz y eficientemente los recursos públicos por causa de barreras político-institucionales y factores de orden técnico. Es decir: la tributación es baja y regresiva, pero, además,   generalmente es mal empleada.  Pero hay también una deficiente moral tributaria evidenciada en la esparcida evasión en la mayoría de países de la región.

Por ejemplo, en Chile, lamentablemente la distribución del ingreso permanece inalterada antes y después de impuestos. Por cierto, gracias a la política social ha sido posible reducir la desigualdad de ingresos por la vía de diversos subsidios a los más pobres. Un estudio del 2008 sostiene que si Chile llega a los 20 mil dólares de ingreso por habitante, entonces debiera estar en 25 a 27% de  impuestos sobre el PIB, como sucede hoy en Nueva Zelandia o Portugal (más cerca del 30%). Lo concreto es que sin recursos suficientes generados de manera justa y predecible, será difícil contrarrestar los déficits de bienestar ciudadano que provoca la desigualdad.

Hay que avanzar desde el combate a la pobreza hacia la lucha contra la desigualdad para general cohesión social. El problema de la desigualdad en América Latina, que tanto afecta la realización plena de la ciudadanía social, no es sólo un problema de ingreso; es, además, de género, étnica y territorial. Estas desigualdades restringen la participación de la ciudadanía plena en las negociaciones políticas donde se deciden temas que son esenciales para su vida ciudadana.

En estos años ha quedado claro que el crecimiento por sí solo no reduce la pobreza. Pese al crecimiento reciente, diez de los quince países más desiguales del mundo se encuentran en América Latina y el Caribe. Como revela el primer informe regional para América Latina y el Caribe del PNUD,[14] ^[14] el coeficiente de Gini del ingreso de la región, el indicador más usado para medir la desigualdad, es un 65% más elevado que el de los países de ingreso alto, un 36% más alto que el de los países del Este Asiático, e incluso un 18% más alto que el promedio del África Subsahariana.

Si bien 12 de 17 países de la región han logrado reducir su desigualdad en años recientes, asuntos como la calidad educativa y de servicios públicos en general, así como la debilidad fiscal de los Estados, pueden convertirse rápidamente en los límites a dicha reducción. Todavía hace falta mucho para establecer pisos de acceso universal en la región, incluyendo el acceso a sistemas de agua potable y saneamiento, educación primaria  y eventualmente la secundaria, y esquemas de salud y de pensiones. Pero además del acceso se debe garantizar también niveles mínimos de calidad que contribuyan a reducir las brechas de igualdad, y no a incrementarlas.

2. Se requiere mejorar la seguridad ciudadana en la región:
Los niveles de violencia y criminalidad se han constituido en una indiscutible amenaza para la seguridad de los latinoamericanos y, eventualmente, en  una amenaza a la democracia. La inseguridad ciudadana y el temor deterioran el apoyo a las instituciones democráticas y permiten que tomen fuerza expresiones autoritarias largamente arraigadas en la cultura política de la región.

Donde hay una alta tasa de homicidios -así como organizaciones armadas de guerrilleros o de narcotraficantes- las fuerzas policiales, y crecientemente las fuerzas armadas,  tienden a asumir roles protagónicos, que las pueden llevar a ganar espacios de autonomía indebidos frente a los poderes civiles y democráticos. Se debe superar el tono actual de la discusión sobre la inseguridad en la región, que con frecuencia ha empezado a girar -sobre todo en épocas electorales- en torno a promesas de enfrentar el problema simplemente con “mano dura”.

La paradoja es insoslayable: en un contexto en el que la paz y la gobernabilidad democrática se han convertido en forma y fondo de la vida política de las naciones latinoamericanas, y en que predomina la  estabilidad económica, la violencia, la delincuencia y el crimen organizado se presentan en iguales o mayores dimensiones que en las décadas pasadas.

América Latina es  una de las regiones con los mayores índices de homicidio a nivel mundial. La región representa un 9% de la población mundial, pero concentra un 27% de los homicidios a nivel global, registrando una tasa promedio de 26 homicidios por cada 100,000 habitantes mientras el promedio mundial es de 4. Cada año ocurren  entre 70,000 y 90,000 muertes provocadas por arma de fuego.

Estas cifras, de por sí alarmantes, se vuelven aún más críticas si aplicamos una mirada sub-regional o nacional. Centroamérica, por ejemplo, presenta un promedio de 44 homicidios por cada 100,000 habitantes, cifra que supera largamente la tasa promedio de América Latina. En países como Honduras o Guatemala se registran tasas promedio que superan los 60 homicidios por cada 100,000 habitantes. Estos países registran más muertes hoy que durante las guerras civiles que los afectaron previamente.

Los ciudadanos sienten la falta de seguridad en las calles, en los lugares públicos e incluso en sus propios hogares. La encuesta Latinobarómetro de 2010 indica que la delincuencia es la principal preocupación de los latinoamericanos (27%), incluso por encima del desempleo (19%).[15] ^[15]

El crimen y la inseguridad constituyen una seria amenaza al desarrollo humano, a la economía y al estado de derecho. Se estima, por ejemplo, que el costo anual de la violencia en El Salvador es igual al total de la recaudación tributaria.

Las amenazas a la seguridad ciudadana en los distintos países latinoamericanos forman parte de la problemática regional. Reconocer esta dimensión regional no niega las particularidades y las necesidades específicas que la violencia y la criminalidad demandan de cada gobierno y sociedad nacional. Más bien, permite iluminar el hecho de que dichas problemáticas nacionales están arraigadas en cambios estructurales comunes a la región, así como subrayar que tanto las causas como los efectos del crimen organizado en América Latina provienen y van más allá de las fronteras nacionales.

Los retos que enfrenta la región en el ámbito de la seguridad ciudadana son múltiples. Muchos de ellos requieren incluso de un nuevo vocabulario, y de más y mejores herramientas de análisis, medición y diagnóstico. Nos preocupa especialmente el impacto de la inseguridad en el desarrollo humano de la región, lo cual demanda no sólo la elaboración de mejores diagnósticos, sino la formulación de posibles respuestas que permitan hacer frente al fenómeno de manera más sostenible e integral.

Un campo particularmente polémico, pero que es fundamental enfrentar con enfoques y políticas innovadoras, es el de las políticas antidrogas. Estas hasta ahora se han centrado casi exclusivamente en el control de la oferta con mecanismos represivos. Las implicaciones de ese enfoque para el hemisferio han sido, en general, profundamente negativas.

Frente a esta realidad acuciante y prioritaria para la ciudadanía, el PNUD viene trabajando en diversos países de la región con programas de acción específicos, así como en la elaboración de Informes sobre seguridad ciudadana. El  Informe del PNUD sobre Desarrollo Humano para América Central 2009-2010 se centró justamente en el tema de la seguridad ciudadana. Paralelamente, el PNUD desarrolla un informe sobre seguridad en el Caribe anglófono que se presentará próximamente. Basados en esta importante experiencia de reflexión e implementación de iniciativas de intervención, la Dirección Regional para América Latina del PNUD, ha iniciado la elaboración del Informe sobre Desarrollo Humano para América Latina 2012-2013 sobre seguridad ciudadana.

En síntesis, se  debe ver el fenómeno de la inseguridad, en particular la delincuencia organizada, como una amenaza al proceso de garantizar una mejor democracia y un mayor desarrollo. Una democracia que no es capaz de asegurar el ejercicio pleno de derechos sociales y económicos termina por crear condiciones que favorecen la generación y reproducción de la violencia.

1. Por último, es preciso articular nuevas formas de participación política para contrarrestar la crisis de representación:

Vemos en muchos puntos del planeta los reclamos ciudadanos por participación y mejor representación: en las primaveras árabes, entre los “indignados” de Europa, también en países de la región que se considera han alcanzado importantes logros, como la movilización por una educación pública de calidad en Chile; o en contra de la impunidad y por transparencia y rendición de cuentas de la clase política en Brasil.

Protagonistas centrales de esos procesos, son los jóvenes que reclaman ser considerados ciudadanos con voces iguales a las de los demás. Los jóvenes  ya no aceptan promesas de futuro cuando el presente que se les brinda contiene demasiadas incertidumbres y muy pocas oportunidades de empleo, de formación, de expresión.

No olvidemos, al analizar el binomio democracia y juventud, que una buena mitad de la población del continente tiene menos de 25 años y, por eso, no conoció los regímenes autoritarios de antaño. Este rasgo generacional hace que este sector de la población sea un gran aliado de la causa democrática, pero también un exigente compañero que espera mucho más de la democracia que sólo la organización de elecciones libres, equitativas y transparentes.

Las reformas reclamadas por la ciudadanía que han avanzado a velocidades desiguales en algunos de nuestros países, afectan a diferentes aspectos institucionales con claras implicaciones para la calidad y salud de la democracia. En el centro de esa agenda se encuentra la relación y rol de los medios de comunicación y la política; las dimensiones subnacionales y locales –‘el federalismo y la expresión de la voluntad nacional-‘; las reformas políticas de última generación, como el del voto de los emigrantes y ciudadanos que viven en el extranjero.

Pero hay más, y de ese universo creo importante destacar tres ideas también propuestas en nuestro segundo informe regionalpara mejorar esta dimensión de la representación y participación, esencial para la  democracia.

La primera, tiene que ver con la calidad de la representación política. Nuestra región ha vivido el periodo más prolongado de regímenes democráticos y designación de autoridades mediante elecciones (este año habrán 6 elecciones presidenciales en la región, varias ya concluidas exitosamente). Pero, el desafío político es mejorar la calidad de la democracia. Para nadie es un secreto que los partidos políticos llevan años sin contar con el afecto de los ciudadanos y ciudadanas de América Latina. Las encuestas regionales colocan a los partidos políticos entre los últimos lugares de la confianza ciudadana, muy por debajo de las iglesias, los medios de comunicación o los gobiernos. Entre los analistas de nuestra región, aunque también de otras latitudes, el calificativo de “crisis de representación” se ha vuelto común.

Lo que importa es saber cuáles son los factores particulares que en América Latina explican esta crisis. El Informe “Nuestra democracia” advierte elementos como la debilidad de los contenidos programáticos que los propios partidos presentan en las campañas, la falta de regularización del financiamiento de la actividad política, o la muy baja rendición de cuentas a la ciudadanía por parte de los gobernantes, pasando por prácticas clientelistas que ven al ciudadano como mero elector y no como un actor de la democracia.

Hay distintas maneras para mejorar los canales de representación de la ciudadanía. Una de ellas es, por ejemplo, la plena incorporación de la participación política de las mujeres o de los indígenas y afrodescendientes en los partidos políticos y en las posiciones de representación electiva. De igual manera la mejora en la calidad de las campañas electorales, en donde se discuten los temas relevantes y los partidos motivan la participación ciudadana genuina, permite anticipar una buena y satisfactoria jornada electoral, con una gran legitimidad en los resultados.

Esto me lleva a la segunda idea que quiero compartir. En democracia, la manera en que se origina el poder es tan importante como la manera en que se ejerce. Por eso, el Informe 2010 de la OEA y el PNUD aboga por que en América Latina se haga un esfuerzo por apegarse cada día más a la organización republicana del Estado, con sus controles, sus pesos y contrapesos.

Por ello, el rol de los partidos políticos, y de los órganos legislativos es clave, aunque también es fundamental el accionar de los medios y de la sociedad civil. Los congresos deben implementar un control responsable y eficientemente sobre el poder ejecutivo para lo cual es necesario fortalecer sus capacidades técnicas y de manejo de la información. En un continente en el que las cabezas del Ejecutivo han ganado cada vez más poder y protagonismo, este control responsable es fundamental.

De igual manera, es fundamental dar respuesta adecuada a una demanda ciudadana expandida por toda la región: la transparencia y rendición de cuentas permanente de los actores e instituciones públicas.

La tercera y última idea tiene que ver con el destino del poder. El poder en nuestra región debe servir fundamentalmente para crear ciudadanía; es decir, para hacer realidad los derechos básicos de las personas.

Esto supone, de manera prioritaria, abatir las escandalosas desigualdades imperativas en nuestra región en el acceso al poder y a la riqueza. Una democracia que no atiende necesidades tan elementales como la seguridad alimentaria, simplemente no es viable. Una democracia garante de derechos también tiene que ver con la capacidad de financiamiento de un Estado fuerte y capaz para abordar las necesidades de los conciudadanos más vulnerables y apuntalar su desarrollo humano.

Si bien existe una “crisis de la representación”, un alejamiento del sentido republicano del ejercicio del poder, también hay instituciones y ciudadanas y ciudadanos que no han cejado en su esperanza de que la democracia les dé más frutos. Hay malestar en democracia, pero aún no con la democracia. Es ahí donde son varias las voces, que en el continente recuerdan día tras día, la necesidad de pasar del sufragio efectivo a una democracia efectiva. Es decir, una democracia que colme los déficits de representación, una política que resuelva los grandes problemas de desigualdad.

En conclusión, nuestro mensaje es claro. Los tres desafíos cruciales para la democracia en América Latina son: recuperar la seguridad, desarrollar bienestar ciudadano, y reconstruir la política.

En estos días, imágenes que provienen de otras latitudes nos recuerdan lo que significa luchar por la democracia en sí misma, sus valores, sus potencialidades, sus sueños. Pero también es cierto que, una vez conquistada, la democracia no está garantizada y que en América Latina hay que redoblar esfuerzos no sólo para darle viabilidad, sino para que nos permita ensanchar el horizonte de lo posible.

Conclusión

Estimados colegas, quisiera concluir con un llamado a comprometernos en un esfuerzo continuo por mejorar la cooperación en nuestra región para que juntos sigamos trabajando para hacer realidad la democracia de ciudadanía. Esta democracia debe ser capaz de proporcionar los dividendos sociales que esperan los ciudadanos, particularmente aquellos que aún viven en condiciones de pobreza.

Para lograrlo necesitamos construir nuevos y amplios consensos por el cambio. El mejoramiento de nuestras democracias es un desafío presente que no admite retrasos. En el pasado no muy lejano nuestro empeño de vida fue recuperar nuestras democracias. Ahora, hay que continuar la tarea pendiente de hacerla más sustentable y para todos.-